庐阳高中课程建设推进会纪实

关于这一点，具体可从三种地方类型分别展开。

整体上看，当代中国行政诉讼实践中的府院互动，在2014年修改行政诉讼法前后，倚重了不同的进路。[35] 江必新：《行政诉讼三十年发展之剪影——从最高人民法院亲历者的角度》，《中国法律评论》2019年第2期，第13页。

[14]江苏省海安县自2004年始全面推行行政机关负责人出庭应诉，海安样本成为改革开放四十年来中国行政法发展的大事之一。[57]鉴于司法与行政的角色分工，并考虑法治建设区域差异性、城乡差异性以及行政任务和方式自身差异性，法治促进型府院互动形式应当更为灵活多样。诉讼内互动以人民法院妥善化解行政争议为导向，诉讼外互动以人民法院延伸行政审判职能为导向。时任最高人民法院副院长在一次讲话中指出，全国的行政审判寄希望于最高人民法院，寄希望于行政庭的全体同志。[35]在党的十三大报告中，制定行政诉讼法是政治体制改革的重要任务之一，报告对1989年行政诉讼法的迅速颁行有直接影响。

中共中央、国务院2015年12月联合印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称法治政府纲要），设定了法治政府总体目标和衡量标准，成为法治政府建设督察和示范创建的直接依据，应当被奉为法治促进型府院互动的行动指南。在当下的行政审判实践中，涌现出一批统筹运用多种府院互动形式促进行政争议实质性化解的典型案例。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议将1993年《中华人民共和国国家安全法》全面修订并且更名为《反间谍法》。

此外，《国家安全法》关于国务院、中央军事委员会以及其他国家机关在国家安全工作中依法行使相关职权、履行职责的规定，也具有职权职责范围扩大的制度创新的特点。而在此期间，为了尽快满足民事诉讼活动规范化的需求，在立法条件还不成熟的情况下，第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于1982年3月8日降格通过了《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》，这种立法体制机制，体现了立法决策过程中对于立法效率的追求。(12)乔晓阳：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年，第69页。换句话说，不同的立法机关制定的法律规范的效力不同，不同效力的规范性法律文件构成了立法体系。

正是有了《国家安全法》第四章国家安全制度中规定了情报信息为先导的制度机制，以及第51条关于国家健全统一归口、反应灵敏、准确高效、运转顺畅的情报信息收集、研判和使用制度，建立情报信息工作协调机制，实现情报信息的及时收集、准确研判、有效使用和共享、第52条关于国家安全机关、公安机关、有关军事机关根据职责分工，依法搜集涉及国家安全的情报信息等规定，为了落实这些规定，2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《中华人民共和国国家情报法》(根据2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改〈中华人民共和国卫生检疫法〉等六部法律的决定》修正)。①根据《宪法》《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)，由全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律。

第一阶段从新中国成立以后到1993年，采取在宪法、刑法、刑事诉讼法立法中，通过专门的条款规定有关国家安全法律制度的内容。1993年制定的《国家安全法》将维护国家安全、保卫中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度、保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行作为立法目的和指导思想。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。⑧有学者强调如果由全国人大来制定和修改不是那么基本的法律，那么现行宪法赋予全国人大常务委员会国家立法权以弥补全国人大行使的国家立法权不足的目标便没有意义。

如，第4条规定坚持中国共产党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第22条规定：全国人民代表大会常务委员会行使中华人民共和国宪法规定的职权。也有涉及公民的基本权利与义务内容，如第40条规定：中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆建补偿，维护被征收人的合法权益。

前者主要指的是对具体的法律规则的原则性表述方式，通常是规定了法律规则的指导思想或基础准则。《立法法》颁布后，行使国家立法权的机关在制定或修改法律的过程中都会有意识地对该部法律规定内容的性质进行描述性界定。

(二)参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的。总结1993年《国家安全法》关于危害国家安全行为类型的特点，可以发现，该法律将国家安全的主要范围界定为政治安全和军事安全，总体上仍然属于传统安全理论。

(12)从范围上看，基本法律包括刑事的基本法律、民事的基本法律、国家机构的基本法律以及其他的基本法律，其他的基本法律应当包括重点领域立法中的基本法律。第5条规定中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设。用了20条条文，全面规定了总体国家安全观所要求的政治安全、主权安全、国防安全、军事安全、海洋利益与发展利益安全、基本经济制度和社会主义市场经济秩序安全、金融安全、资源能源安全、粮食安全、社会主义先进文化安全、重大技术和工程的安全、网络与信息安全、生态环境安全、核安全，在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全，国际海外利益、海外中国公民、组织和机构的安全等方面内容，基本上涵盖了习近平总体国家安全观所包含的十一个领域。以此为据，则那些由最高国家权力机关制定的、调整某一领域或者方面的基本社会关系或者社会关系的基本问题、规定主要国家机关职权权限或者公民的基本权利与义务、在本部门或者本领域的法律制度体系中居于基础性、根本性地位，且能够发挥全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义和作用的规范性法律文件，应属于基本法律范畴，而不符合这些基本要素的规范性法律文件，应属于其他法律。⑤刘旺洪：《立法社会学的几个理论问题论要》，载《南京师大学报》(社会科学版)1996年第4期，第40页。这就形成了内容功能与法律位阶性质的矛盾。

安全是人类社会长期发展的需要和根本保证，国家安全是国家及其国民的基本利益。在条件成熟的情况下，由全国人民代表大会将该法提升制定为基本法律，应是合理的法律发展逻辑。

(19)在十二届全国人大常务委员会第十四次会议第二次审议国家安全法草案过程中，重点针对初次审议过程中部分常务委员会组成人员、人大代表、部门和地方建议增加了一些诸如在经济安全、文化安全、金融安全等重要领域的安全任务，完善了国家安全任务的清单。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国刑事诉讼法》。

这表明该法的一个重要内容就是调整国家安全机关的职能活动。而对于调整某一领域社会关系进行基础性、全局性、根本性调整的法律，其指导思想往往是全局性和系统性的。

国家安全是一个国家的国民生存和发展的最基本最重要的前提，维护国家安全是国家的头等大事，也是现代法律制度的基本任务和基本价值。在新安全观看来，安全的主体包括国家、世界和人类的安全，安全的目标也有着比政治和军事安全更加丰富的内容，因此合作是安全目标实现的基本手段。与《反间谍法》等国家安全领域的其他法律相比，新《国家安全法》调整范围更大、涉及的内容更为全面、基础、宏观。《国家安全法》关于公民在维护国家安全方面的义务和权利限制的规定，与《刑法》《民法总则》《教育法》等基本法律的相关规定需要相互协调，而这些问题，似乎以基本法律形式来规定更为适当。

从总体国家安全观提出以来五年多的立法实践看，以新的《国家安全法》为基础的一系列调整国家安全关系的法律法规相继出台，中国特色国家安全法律制度体系基本建立。通常，人们将全国人民代表大会及其常委会制定的法律性质分别描述为基本法律、重要法律。

以总体国家安全观为指导，新的《国家安全法》确立的立法目的与过去相比，增加了保护人民的根本利益和实现中华民族伟大复兴的内容。那么，《国家安全法》应当是基本法律性质的规范性文件还是其他法律性质的规范性文件？ 二、规范性法律文件的性质问题：基本法律与其他法律性质差异的立法学拷问 1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)将基本法律正式写入其中，使其成为一个宪法概念和我国的一种主要法律形式，这意味着基本法律概念在我国法律体系中的定型和宪法化。

列宁也说过，社会是法律的母亲，法律以社会为基础。⑤当然，立法所创制的法律规范有可能存在不能符合或实现社会期待效果的结果。

比如立法语言的技术中，如果立法的语言和逻辑运用不当，极有可能导致法律规定内容的互相冲突。此后，《中华人民共和国反恐怖主义法》等法律相继出台，陆地国界法、能源法、航空法、测绘法等法律正在制定或者修改之中。2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议制定了新的《中华人民共和国国家安全法》(以下简称《国家安全法》)。《国家安全法》由全国人民代表大会常务委员会制定，但是却赋予了全国人民代表大会和中华人民共和国主席的相关职权。

四、《国家安全法》的立法主体问题：解决法律需求急迫与立法供给能力不足之间矛盾的变通方法 立法是一种创制法律制度的职权活动。由第十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳主编、参与《立法法》修改工作的若干同志编写的《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》中，关于基本法律的解释是：基本法律通常是对于某一类社会关系进行调整和规范，涉及的事项有的是公民的基本权利与义务关系，有的是国家经济和社会生活中某一方面的基本社会关系，有的是国家政治生活方面的基本制度，有的事关国家主权等，这些法律在国家和社会生活中具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义。

如果立法活动的结果没有完全满足立法需求，法律制度从调整对象到调整方法、从内容到形式、从实体制度到程序制度、从权利义务设定到法律责任保障、从法律制度效力层次到适用范围等，没有达到国家和社会的法律调整预期，或者立法过于超前，脱离了实际需要，那么，法律调整社会关系的功能和效果就会大打折扣，立法效果就比较差。比如全国人大常委会法制工作委员会所做的《十届全国人大及其常务委员会五年立法工作简述》中就明确了对基本法律和重要法律的区分，指出十届全国人大五次会议审议并通过的物权法是我国民商事方面的一部基本法律。

注释： ①李克杰：《中国基本法律概念的流变及其规范化》，载《甘肃政法学院学报》2014年第3期，第6页。第二章规定维护国家安全的任务，从第15条提出国家坚持中国共产党的领导，维护中国特色社会主义制度，发展社会主义民主政治，健全社会主义法治，强化权力运行制约和监督机制，保障人民当家作主的各项权利。